以此来甄别我国现实生活中存在的类似组织形态，我们会发现也很难把现有的一些组织形态完全装入第三部门的口袋之中。

这一理论从经典自由主义立场批评自经济复杂化颁布演绎出来的行政国。同样，人权没有确立，则无所谓行政法治。

主要有以下三点：一则，国家法治形象与行政法治的互动以现代宪政国家结构的基本确立为前提。法律普遍原理是指没有成文法具体规定的情形下，法院运用社会公认的正义与合法性的普遍观念，如法律面前人人平等、受到法院承认的个人基本权利与自由、公民获取司法审查的权利和三权分立等观念来审查行政行为。）[13]参见【英】威廉·韦德著：《行政法》，楚建译，中国大百科全书出版社1997年版，第1—3页。[1]在社会转型时期，某一国家或地区的公法传统会随着其社会政治结构的急剧变革而急速进化，打破公法制度中历经过去走向未来的不间断发展，破坏其中的相对稳定性、历史连续性和发展的常规性，而呈现出断裂式、跳跃式、突破式的非常规性的发展，构成历史进化中的变法或变革。权力没有分立，则无所谓行政权。

在公共服务国家阶段，其主要的法治理论是狄骥的公务学说。在第二个层面中，法治理论会直接影响到执行机制的建构，影响到执行手段的选择，影响到执行效果的评判。在较长时期内，我国行政法治发展有可能跨越司法国家，直接迈向善治国家。

立法机关、行政机关和司法机关都曾一度处于瘫痪状态，最后不得不由军队取而代之，被军队的公权力所侵吞。二是强调相对方的服从义务，对相对方的法律责任的内容、形式和程序都规定得比较完备，而对公权力主体法律责任的规定不够健全。3.法治建设进程：走出行政国家？还是走进行政国家？既然文革时期属于前行政国家，那潜在的逻辑自然是改革开放后我们才进入行政国家。）[2]如2010年3月制定的《国务院工作规则》就规定了服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府等概念。

其二，这两个标准都是着眼于区分，使得国家法治形象的表达具有一定的统括性，而且不容易产生国家法治形象的重叠和冲突。而我国的文革时期，权力分立被破坏，行政权被完全消除。

那么，就必须回答：为什么不是走向司法国家？中国越过司法国家直接迈向实质法治国家是否有现实的可能？对此，英美和法德的历史经验给出了不同的答案。西方国家的经验表明，在法治实践中选择某种法治形象，实际上就是选择了某种行政法治理论为理论指导。（参见罗豪才等著：《现代行政法的平衡理论》第三辑，北京大学出版社2008年版。而法国和德国分别自公共服务国家和福利国家之后，司法国家被超越，直接迈向体现实质主义法治精神的国家形象。

1967年12月，人民法院成为公安机关军管会下属的审判组。比如，在各类政府文件中常常使用的有行政国家、法治政府、有限政府、服务政府、阳光政府、诚信政府、效能政府、责任政府、参与式政府、廉洁政府、精干政府、亲民政府和人民满意的政府诸如此类的表达，这些都被理解为法治政府的应有之义。[4]《全面推进依法行政实施纲要》第5条关于合法行政的规定就是采取无法律则无行政的态度，体现了形式法治主义的立场。阳光政府是依据西方法治国家的经验来借鉴的。

但是这种观念并非行政国家，因为行政国家是以法治为基础。反之，这种沟通性的不足，又会导致国家法治形象对公法理论的发展和创新产生误导作用。

如法治国家是形式法治国，还是实质法治国？是自由主义法治国，还是社会主义法治国？是共和主义法治国，还是民主主义法治国？这些问题的答案远非显而易见。[18]个人权利没有存在空间，私域被完全侵蚀。

究其原因，在于我们的法学研究并没有提出多少有冲击力和解释力的理论主张，自然也就无法为法治建设主体提供太多选择的可能。但是，它仍存在不周全之处，恰恰最需要填补的一种形象却从未被提出，即善治政府。例如，德国奥托·迈耶对德国行政法学的创建，就是从法国行政法和行政法学出发，以德国行政法的原则和体系为归宿的。有限政府是基于消极自由的思想，认为最少干预的政府就是最好的政府。责任政府是依据公权力行使的基本原则来推导的。1968年3月，中共中央决定对最高人民检察院派驻军代表，同年底，最高人民检察院和地方各级人民检察院相继被撤销。

进入专题： 行政国家 法治政府 国家形象 行政法学 。而西方国家在法治建设中确定法治形象的标准为两个：国家任务和执行主体。

现代官僚体制还不发达，处于低水平的科层制，对社会生活的干预范围、手段和方式都具有相当的随意性。[19]党的十七大二中全会通过对《关于深化行政体制改革的意见》将我国政府的职能概括为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。

这种治理模式导致我国行政法治建设存在三个方面的失衡：一是强调政府作为公共行政的唯一主体地位，其他的组织必须有法律、法规的授权才可以履行公共职能，承担公共服务。而对于本国国情的准确判断、甄别和定位是这种法学移植的前提。

[20]而善治的治理模式主张在公共治理更多协商、更少强制，更多参与、更少命令，强调规制方式的柔性化和非强制化，包含了许多实质主义法治精神。仅此一点来看，我国似乎更加接近法国和德国的文化传统，意味着司法国家未必是行政法治发展的必经阶段。当然，从西方国家的经验来看，这一概念仍有过于笼统、不够具体准确之嫌疑。新的治理模式主张取代新政时期的层级式管理，代之以更加富于参与和合作的模式，因而被认为是再次新政（The Renew Deal）。

我国行政法治方略作为 依法治国方略的重要内容，自然难以避免受这些问题困扰，并影响到行政法治的具体发展路径。目前，在对法治政府各种版本的解读中，始终没有真正厘清一个至关重要的问题，即我们的法治政府到底是形式主义法治，还是实质主义法治？这一问题常常困扰我们的行政法治实践。

2.法治建设起点：行政国家？还是前行政国家？这是承前所述必然追问的一个问题，即对我国改革开放前的状况如何概况？西方国家的经验表明，作为一种法治模式，行政国家是以三权分立基本前提，以官僚体制为内在特征，以独立管制机构为基本标志，以机构膨胀和职能扩张为外在表现，以经济规制和福利给付为公法使命，以人权保障为价值取向，以立法、司法和公民对行政权的适当制约为公法机制的一种法治秩序。[11]其二，有限政府和服务政府实际上并非在同一国家同一历史阶段能够并存的两种法治形象，其理论基础存在冲突和矛盾。

当然，普遍的经验是，行政法学在一国的产生和发展往往是借鉴他国文化与本国国情相结合的结果。[18]文革十年中，除了林彪、四人帮搞的非法立法的白色恐怖如公安六条和1975年宪法外，立法工作一片空白。

例如，我国的行政职能已经扩张经济规制和社会福利的领域。[16]换言之，行政国家是现代法治国家的一个历史阶段，是宪政结构基本确立后法治国发展的初步阶段，是现代国家的一种法治模式。（参见管文虎、邓淑华：中国共产党人塑造社会主义东方大国的历史贡献，载《西南民族学院学报（哲社版）》1999年第6期。一般而言，一个国家先进入有限政府的历史阶段，随着经济规制和福利给付的需求增长后才进入服务政府的历史阶段。

5.法治发展路径：司法国家是否不可超越？这是前一问题的必然引申。[1]在改革开放后， 随着法治概念的政治意识化逐渐被消除，法治理念开始被真正树立，我国才在法学理论和法治实践中踏上了有意识地塑造国家法治形象的征程，行文伊始所提法治国家即我国现阶段所追求的法治形象。

有限政府是依据现代宪政国家的基本特征来表述的。[21]转引自陈新民：‘国家行政理念的澄清——谈汉斯·彼德斯的‘为行政国家的奋斗论，载《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年版，第33页

[14]参见【英】威廉·韦德著：《行政法》，楚建译，中国大百科全书出版社1997年版，第18—20页。[35]参见何勤华主编：《德国法律发达史》，法律出版社2000年版，第310页、第319页。